江蘇海上龍源風力發電有限公司的如東潮間帶海上風電項目碼頭上，一行前來參觀的客人等了半小時，潮水才漲到船只可以出海的標準.當船只穿過碼頭航道駛向風電場時，航道兩旁的灘涂地表清晰可見。隨行工作人員介紹，如果遇上潮位低，船只無法行使時，日常檢修只能開農用拖拉機到風電場上。

　　潮間帶海上風電項目建設與維修之難尚未被業界充分認識到，而海上風電未來的規劃已經確定往近海和深海推進，更艱巨的考驗還在未來。自東海大橋海上風電項目開啟了中國海上風電發展的序幕以來，四年過去，這個行業的成長并不喜人，更由于特許權招標的遇阻，行業沉寂多時。

　　整個風電行業都在等風來，目前來看，在宏觀經濟下行壓力加大的背景下，不排除國家為推動海上風電示范性項目的開展，出臺一些刺激性政策的可能。

　　5月22日下午，國務院總理李克強在內蒙古赤峰市調研期間，到國電聯合動力技術(赤峰)有限公司考察。當聽到今年風機訂單比前兩年逐年增多時，他說：“下一步會更好，風電發展快了。”隨后，李克強在聯合動力(赤峰)公司會議室主持召開經濟形勢座談會。國電集團董事長喬保平提出了在較長時期內穩定風電電價政策等建議。

　　海上風電太需要政策東風了。2013年下半年至今，海上風電標桿電價政策出臺的消息頻傳，業界熱議海上風電重啟。然而，翻看行業短短的發展歷程，許多當初無法解決而被擱置的問題，今日仍是障礙。

　　電價莫測

　　海上風電標桿電價政策醞釀已久。

　　不同于陸上風電，海上風電唯一的一次特許權招標并沒有為這個行業帶來規模化效應，而是直接將行業帶進了泥淖。2010年，海上風電首期特許權招標結果公布后，在低得不可思議的中標電價壓力下，沒有開發商愿意開工。

　　若開發商一直僵持下去，這次招標無疑將成為一個笑話。但趕巧，在2011年，《江蘇省海洋功能區劃報告》(2010-2020)出臺，特許權招標中四個位于江蘇的項目都面臨場址的變更。場址變更屬于招標條件變更，國家能源局與中標的開發商獲得了一次重新磋商的機會，雙方同意中標電價作廢，重新核準這四個項目的上網電價。這不但給了雙方一個臺階下，還使海上風電直接跨過了特許權招標，進入標桿電價的研究制定進程。

　　在中標電價作廢后，國家能源局需要重新核定這四個項目的上網電價，但當時除了東海大橋海上風電場和龍源如東試驗風電場以外，并沒有任何其他項目可供參照，如何核定這四個電價成了一個無處著手的難題。

　　2012年7月，國家能源局決定開展關于海上風電價格政策的研究，一方面通過這個研究為特許權項目定價，另一方面為海上風電未來的價格機制建立提供必要的研究基礎。于是，國家能源局向水電水利規劃設計總院(下稱“水規總院”)發出了《關于委托開展海上風電度電補貼政策研究的函》。

　　中國水利水電建設工程咨詢公司副總工程師謝宏文當時是水規總院新能源處的處長，也是這次調研的核心人員，她告訴記者，國家能源局把這個調研任務委托給水規總院時并沒有提出其他的具體要求，也沒有明確表示要推行標桿電價政策，因此最后調研報告提交時其實還包含了其他形式的補貼方案。

　　謝宏文曾經參與過陸上風電標桿電價政策的制定，但陸上風電畢竟有著六期特許權招標結果作為參照，而海上風電完全是另一個情況。2009年起，國家能源局曾要求沿海各省提交自己省份的海上風電規劃，各省份相應的規劃院承擔了這項規劃任務，水規總院選擇與這些規劃院合作，也以省為單位開展調研。

　　中國海岸線3.2萬公里，其中大陸海岸線1.8萬公里，島嶼海岸線1.4萬公里。近海區域、海平面以上50米高度的海上風電技術可開發容量約2億千瓦。然而，要給迥異的海洋環境和相應的沿海各省測算海上風電電價，則是個比理論數據復雜得多的任務。

　　謝宏文表示，從各規劃院初始的海上風電規劃成果來看，每個省份的風資源條件差異很大，從理論上來說越往南，如福建、浙江某些區域，風資源條件會更好，但上海以南的區域受臺風的影響會比較大，也就是說雖然資源條件好，但安全性較低，發電能力會受到限制;而從造價角度來看，各省的海底地形條件也差異巨大，南方區域較多淤泥地質，造價也會高一點。

　　各種因素平衡下來，水規總院的調研報告可以得出一個基本結論，以上海為界，其北邊省份的電價應比其南邊省份所享受的電價略低。

　　除了按不同區域劃分電價區間，謝宏文還認為，應該將潮間帶、近海、深海三種不同形式的海上風電區別對待。根據水規總院的調研，同一片區域內的潮間帶和近海，可能風資源條件相差不大，但投資成本有一定差距，“根據我們的測算，在潮間帶上，平均投資大概在16000元/千瓦，而一旦進到海里，起碼要18000元/千瓦，有些高的可能要達到20000元/千瓦。可以說在投資水平上的差異是很明顯的，但在發電量上則沒有那么大的差距。”

　　水規總院的報告里，明確提出了潮間帶海上風電應該作為一種單獨的形態，實行區別于近海和深海項目的電價;海上項目則根據離岸距離、長江南北設置不同電價。

　　2013年上半年，水規總院的這份調研報告已經完成上交。在這份報告里，最終將海上風電標桿電價分為三檔：第一檔是潮間帶項目，設定標桿電價為0.75元/千瓦時;根據不同省份的資源差異，海上項目大致分為第二檔0.8—0.85元/千瓦時，以及第三檔0.85—0.9元/千瓦時，長江以北區域基本為第二檔，長江以南區域基本為第三檔。

　　謝宏文認為，水規總院已經在當時已有的條件下做了盡量細致的測算和調查，但即便如此，最后的結論仍有不夠完備的地方。“比如福建這個地方，項目投資水平很高，但風資源條件好，測算出來的電價水平應該比長江以北區域要低。這就是海上風電電價調研的復雜性所在。所以這個方案在討論過程中也有人提出不要以長江南北來劃分，應該為每個省定不同的價格”，對此，謝宏文的看法是：“我認為沒有完全公平合理的電價方案，陸上風電的四類資源區標桿電價當時看來已經做得很細了，但現在看也不能說盡善盡美，否則也不會出現云南、福建這種特例了。”

　　此外，水規總院的報告中還提出了一個備選方案，即固定補貼方案，在每個省的脫硫標桿電價基礎上設置一個固定的補貼，所有開發海上風電的沿海省份都享受同樣的補貼金額，使得國家的可再生能源電價附加補貼資金分配到各省份是均等的。但這不能反映各地實際的資源狀況，“可能會有脫硫標桿電價低且風資源條件也不好的區域，卻被分配了一個較低的海上風電電價的情況”，所以，最終水規總院還是推薦了標桿電價的方案。

　　這份報告提交之后，國家能源局對此展開將近一年的討論和征求意見。2013年2月，國家能源局副局長劉琦主持召開了海上風電發展座談會，第一次公開提出研究出臺海上風電的標桿電價，并與龍源、大唐、中電投等多家開發商協調討論具體的電價方案。2014年3月，國家能源局新能源和可再生能源司副司長史立山在一個關于風電產業監測有關情況的會議上再次提出，“國家能源局將加快出臺海上風電標桿上網電價”。

　　水規總院的調研報告上交能源局將近一年，除了一開始向各開發商征求意見以外，標桿電價政策推進的重點和難點就在于國家能源局與國家發改委價格司之間的協調，從2013年6月份開始，標桿電價已經進入了這個關鍵的磋商階段，一直到今年5月，雙方之間的討論和磋商仍未結束。

　　盡管大部分業內人士都認為，標桿電價方案將會在年內出臺，但從目前的緩慢推進情況來看，仍存在變數。除了價格司的因素，各地方政府也有自己的考慮。有參與過電價方案討論的項目方相關人士表示，2014年3月，國家能源局曾召集涉及海上風電建設的沿海省份各地方政府代表開會討論，意圖通過水規總院的電價方案，但各地方代表意見分歧很大，對方案的爭議很多，最終在地方層面也沒有通過。

　　謝宏文認為，這個方案從提交至今已經過去一年了，期間整個行業也產生了變化，導致意見分歧更多，有開發商還提出原材料上漲導致造價提升，當初方案中0.8—0.9元/千瓦時的價格區間也應相應提升。

　　從開發商的角度來看，標桿電價政策一天沒有確定，一天仍是一只懸著的靴子。

　　今年以來，有多家媒體報道稱多個海上風電項目將會開工，其中包括四個特許權招標項目。事實上，大部分有項目在運作的開發商都知道國家能源局正在力推水規總院這套電價方案，但一方面政策未最終出臺，一方面八毛到九毛的度電價格仍是一個較大的區間，在沒有明確下來的情況下，很多開發商不敢貿然行動。特許權招標項目中，除了龍源的大豐項目，其他三家繼續按兵不動，確定會在年內開工的主要是幾個地方核準的項目，包括東海大橋2期和珠海桂山項目。

　　有項目方相關人士透露，風電項目的審批權下放到地方后，項目的審批進程加快，地方政府擁有定價的權力，可以采取各種不同的形式為項目定價，包括招標形式或返本付息形式，但最后都要通過國家能源局審批;另一項目參與者則透露，他所參與的“項目已得到權威部門的電價承諾”，不會虧本，因此也已經決定年內開工。謝宏文認為，項目方在標桿電價沒有出臺的情況下與政府部門的議價和口頭承諾還是有一定風險的，通常只有具備相關經驗或強大經濟實力的開發商愿意去做，不過從幾個早期項目來看，愿意先走一步的開發商政府也不會讓他太吃虧。

　　以東海大橋項目為例，作為國內第一個海上風電項目，運行的前三年享受了地方政府各種財政補貼，包括“三免三減半”優惠和3%的財政貼息，開發商上海東海風力發電有限公司副總經理張開華表示，如果頭三年沒有政府補貼，這個項目是肯定做不下去的。而三年補貼期過后，該項目進入了最困難的時期，這時還是地方政府伸出援手，上海市發改委于2014年4月出臺了《上海市可再生能源和新能源發展專項資金扶持辦法》，明確上海市海上風電項目可以根據上網電量得到0.2元/千瓦時的度電補貼，上限為5000萬元。東海大橋1期項目2012年的上網電量達到了25996萬千瓦時，按照上海市這項政策，該項目可以獲得最高5000萬元的補貼。

　　在國家層面的電價政策尚未正式出臺前，海上風電項目要持續推進，地方政府不得不扮演兜底的角色。

　　懸而未決的海權博弈

　　并不是每一個地方政府都能像上海那樣大力度地支持海上風電發展，各地能源需求狀況、海洋資源條件、經濟發展水平的差異決定了海上風電在不同省份將面臨不同的命運。

　　從目前來看，資源較好的這些省份當中，廣東、福建兩省最為積極，海上風電規劃較大，項目有序推進當中;山東、浙江等地尚處于觀望狀態，并未有實質行動;而曾經有著“海上三峽”規劃的江蘇則處于一個比較微妙的狀態。

　　第一批特許權招標項目的選址糾紛事件將海洋功能區劃的沖突問題暴露無遺，盡管如今這個問題因海上風電項目退讓改址而落幕，但整個處理過程并沒有形成一個順暢可行的解決問題的機制，在以后的海上風電建設過程中，海域使用權的模糊仍可能是一個隱患。

　　回溯第一批特許權招標項目的歷程，可以發現在這場用海權博弈中，海上風電一直處于下風。

　　2009年，國務院批準通過了《江蘇沿海地區發展規劃》，其中第四章第四節重點提及海上風電的發展：“加快新能源項目建設。重點推進大豐、東臺、如東、灌云等陸地風電項目和沿海灘涂海上風電開發，建設千萬千瓦級風電基地。到2020年，風電裝機總量達到1000萬千瓦，其中陸地300萬千瓦，近海700萬千瓦。”

　　2010年1月22日，國家能源局與國家海洋局共同發布《海上風電開發建設管理暫行辦法》，同時啟動了首批海上風電特許權項目的申報。國家能源局向遼寧、河北、天津、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等11省份有關部門下發了通知，要求各地申報海上風電特許權招標項目。通知要求，項目范圍為沿海多年平均大潮高潮線以下至50米深近海海域。按“先試點，后擴大”原則建設，根據風能資源、海域環境、電力送出和技術能力等條件統籌確定項目規模，單個項目總裝機容量暫定為20萬—30萬千瓦。

　　華東勘測設計研究院(下稱“華東院”)受江蘇省委托，承擔東臺、大豐、射陽等多個項目的前期測風、地形測量、地質勘察、海洋水文觀測及項目預可行性研究報告編制等工作。華東院的報告編制完成上交后，江蘇省召開海上風電工程規劃報告論證會，邀請省軍區、省交通廳、省環保廳、省海洋與漁業局、海事局等眾多單位共同參加。

　　從現在的結果來看，這個會議更像一個預言大會，參會部門對這份報告提出的異議后來在項目推進過程中被一一印證。尤其是河海大學提出“多塊風場涉及江蘇省圍墾綜合開發區，另有多塊風電場水深條件較好，適合作為預留航道”，“建議取消東臺C1、C2風場”，東臺項目后來不但沒有被取消，還被確認為特許權招標項目，卻在后來的推進過程中由于項目用海選址與江蘇沿海灘涂圍墾范圍和鹽城珍禽自然保護區有重疊而被要求遷址。

　　2010年5月，中國首輪海上風電特許權招標完成，理論上，各項目方應該開始前期工作，但由于過低的中標電價，項目方一直抱著“早投產早虧損”的心態，一直拖延。直到2011年4月，《江蘇省海洋功能區劃報告》(2010-2020)出臺，事情向著更糾結的方向發展。

　　除了東臺項目外，江蘇大豐20萬千瓦項目也與江蘇圍墾區規劃、江蘇省上報的珍禽保護區局部有重疊，最后原定四個項目的廠址無一例外都需遷移，并且根據上述區劃報告，以后海上風電開發必須遵循“深水遠岸”原則，潮間帶灘涂區域理論上不再開發海上風電。

　　謝宏文告訴記者，2009-2011年期間，全國多個省份都在開展海洋功能區劃的研究，正是國家海洋功能調整的一個時間段，特許權招標時這些規劃都沒有明確。按道理說，招標在先，做海洋功能區劃時應該把這些區域劃出來，但海洋部門并沒有這樣的意識，還是按自己的思路來辦這件事。這四個項目不但場址變更，一律被推向海里，大豐和東臺項目原屬于潮間帶項目，變更后都變成了近海項目，場址面積也被壓縮了。謝宏文認為，場址面積的壓縮對風機選型影響很大，“有些項目被壓縮到原來的三分之二或一半的面積，原來選擇的風機機型可能會改變，而且風機布局的改變還有可能影響發電量”。

　　從江蘇沿海規劃中占一席之地，到海洋功能區劃中被邊緣化，海上風電在江蘇的急轉直下說明了什么?

　　中電聯的《江蘇沿海風電基地調研報告》指出，“(江蘇)沿海地區土地和海域經濟附加價值高，但以往并未引起地方政府重視，因此，早期風電開發進程比較順利……隨著江蘇新一輪沿海地區發展戰略規劃的出臺，各沿海縣市都相應地對產業功能區劃進行了調整和布局，占地區域廣、利稅微薄的風電項目被逐步邊緣化。各地將轉向依托港口、岸線資源，重點加強重工、海工、化工、風電制造等行業，從而對風電開發利用造成制約。”

　　這份報告還提到，根據對江蘇東臺、如東等地的調研，潮間帶及近海海域海上風電場的單位面積產值每年每平方公里約為400萬—600萬元，而不同品種和形式的海產養殖每年每平方公里產值在600萬—7500萬元，因而在海洋部門的權衡博弈之中落了下風。

　　這樣的問題不單存在于江蘇，廣東的海上風電開發也是一場實實在在的海洋資源爭奪戰。由于潮間帶區域炙手可熱，受到養殖、旅游、碼頭，甚至體育部門、自然保護區等各行業各部門的爭奪，海上風電很快被擠了出來，廣東海上風電首個項目桂山項目是個離岸甚遠的深海項目。

　　但江蘇海上龍源風力發電有限公司(下稱“江蘇海上龍源”)總經理張鋼認為，海上風電開發與其他海洋產業并不是非此即彼的關系。“從如東潮間帶示范風電場的經驗來看，海上風電和養殖還是兼容的，如果有碼頭可能是會有沖突。但海上風電可以形成島礁效應，對漁業養殖是有好處的。我們在這方面有專題研究，也投入了一兩千萬在海洋生態修復方面，一開始我們是放魚苗，后來江蘇省海洋局建議我們放島礁，我們研究過后發現風機的基礎本身就能作為島礁，更有助于水產生長。現在我們風機下面種的紫菜長得都很好，我們周邊的漁民該養殖的還是照樣養殖”。

　　盡管如此，同樣作為第一批特許權招標中大豐項目的開發商，江蘇海上龍源也在項目停滯的三年中耗費了大量的人力。

　　用海權的爭奪、海洋主管部門與能源主管部門的協調在未來海上風電的發展中都會是一個無法繞過的難題。其實，這個難題的產生歸根結底是兩個部門之間的職權分工不明確，協調機制不健全造成的。盡管在江蘇，海上風電最后作了妥協退讓，但在沒有明確規則的狀態下，矛盾其實沒有從制度上得到根本解決。